Artur Harazim

Szanowna Pani Marszałek! Wysoki Sejmie! Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Mam zaszczyt przedstawić rządowy projekt ustawy o wykonywaniu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Celem projektowanej ustawy jest ustanowienie zasad i trybu wykonywania orzeczeń Trybunału wydanych w sprawach, w których stroną jest Polska. Europejski Trybunał Praw Człowieka jest sądem międzynarodowym, orzekającym w sprawie skarg na naruszenie praw i wolności zawartych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w jej protokołach dodatkowych. Stronami konwencji jest 46 państw europejskich. Polska przystąpiła do konwencji z dniem 19 stycznia 1993 r., a jurysdykcję Trybunału oraz prawo do skargi indywidualnej uznała z dniem 1 maja 1993 r. Skargę do Trybunału może wnieść każda osoba, organizacja pozarządowa lub grupa jednostek, która uważa się za ofiarę naruszenia przez państwo stronę praw zawartych w konwencji lub w jej protokołach dodatkowych. Od niemal 33 lat możliwość ta stanowi jeden z symboli Polski jako państwa prawa, gwarantującego poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności. Art. 46 konwencji nakłada na państwa strony obowiązek przestrzegania ostatecznych wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Chciałbym zaznaczyć, że projektowana ustawa nie tworzy nowego zobowiązania do wykonywania wyroków Trybunału w Strasburgu przez Polskę. Taki obowiązek już istnieje, jak wspomniałem, od 1993 r. Ustawa ma natomiast na celu zapewnienie sprawnej i skutecznej realizacji tego zobowiązania na poziomie krajowym. Wysoka Izbo! Aktualnie proces wykonywania w Polsce wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka reguluje zarządzenie nr 73 Prezesa Rady Ministrów z 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu do spraw Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zespół jest organem opiniodawczo-doradczym i zrzesza przedstawicieli administracji rządowej oraz na zaproszenie innych instytucji państwowych zaangażowanych w wykonywanie wyroków, a także przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz zawodów prawniczych. Zespołowi przewodniczy pełnomocnik ministra spraw zagranicznych do spraw postępowań przed Trybunałem, który reprezentuje rząd zarówno przed Trybunałem, jak i Komitetem Ministrów Rady Europy w zakresie jego funkcji nadzorczej nad wykonywaniem wyroków. Do zadań pełnomocnika należy również koordynacja procesu wykonywania orzeczeń w Polsce. Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Zanim przedstawię państwu szczegółowe założenia projektowanej ustawy, przybliżę pokrótce proces wykonywania orzeczeń Trybunału strasburskiego. Obecnie w Trybunale na rozpatrzenie oczekuje ponad 3,5 tys. skarg przeciwko Polsce. W praktyce jednak tylko część tych spraw zakończy się wydaniem przez Trybunał orzeczenia. Przykładowo w 2025 r. Trybunał wydał 98 orzeczeń w sprawach polskich, w tym 17 wyroków i 81 decyzji. Wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z chwilą uprawomocnienia są przekazywane do Komitetu Ministrów Rady Europy. Jest to organ polityczny, składający się z przedstawicieli wszystkich 46 państw członkowskich Rady Europy. Komitet sprawuje nadzór nad wykonaniem orzeczeń Trybunału przez te wszystkie państwa. Państwo strona - w naszym przypadku Polska reprezentowana przez pełnomocnika ministra spraw zagranicznych - samo wybiera i wskazuje środki, które pozwolą mu na wypełnienie zobowiązania do wykonania orzeczeń Trybunału. Środki te powinny być oczywiście zgodne z zawartymi w orzeczeniu konkluzjami. Są one następnie poddane ocenie ze strony Komitetu Ministrów Rady Europy. Środki przyjmowane przez państwo dzielą się na dwa rodzaje. Po pierwsze, środki odnoszące się do indywidualnej sytuacji skarżącego, tzw. środki indywidualne. Obejmują one wypłatę kwot zasądzonych przez Trybunał w ramach słusznego zadośćuczynienia oraz działania niezbędne do usunięcia stwierdzonego naruszenia albo naprawienia jego skutków. Generalną zasadą jest tu przywrócenie stanu, który istniał przed zaistnieniem naruszenia. Po drugie, środki odnoszące się do źródła naruszenia, np. wadliwego prawa lub praktyki, których celem jest zapobiegnięcie nowym, podobnym naruszeniom w przyszłości. Nie dotyczą one bezpośrednio skarżącego i mają charakter bardziej ogólny. Dlatego określane są jako środki generalne. Zaliczają się do nich także wszelkie działania skierowane na upowszechnianie danego orzeczenia i wynikających z niego standardów ochrony praw człowieka. Jak już wyjaśniłem, do zadań pełnomocnika ministra spraw zagranicznych należy m.in. koordynacja procesu wykonywania orzeczeń w Polsce, w tym przekazywanie do Komitetu Ministrów Rady Europy informacji o przyjętych środkach indywidualnych i generalnych. Zadania te pełnomocnik wykonuje ze wsparciem zespołu. Zarządzenie prezesa Rady Ministrów z 2007 r. nakłada jednocześnie szereg obowiązków na poszczególnych ministrów właściwych ze względu na przedmiot naruszenia wskazany w danym orzeczeniu, m.in. w zakresie identyfikacji i wdrażania przyjętych środków indywidualnych i generalnych. Wysoki Sejmie! W ocenie rządu obecnie funkcjonujący model nie daje możliwości rozwiązania kluczowych wyzwań w procedurze wykonywania orzeczeń Trybunału. Do takich wyzwań należą: wysoka liczba orzeczeń w procesie wykonywania - na koniec 2025 r. wynosiła 162; długi okres ich wykonywania - aż 41 wyroków znajduje się w procesie wykonywania dłużej niż 5 lat; duża liczba orzeczeń niekorzystnych dla rządu, co wynika m.in. z braku wykonywania wcześniejszych wyroków - w 2025 r. było 79 orzeczeń negatywnych w stosunku do 19 pozytywnych. Przyczynami tych problemów są często trudności w doprowadzeniu do szybkiej, wystarczającej i trwałej zmiany praktyki lub prawa krajowego, które były źródłem pierwotnego naruszenia. To z kolei często wynika z niedoskonałości przyjętego modelu opartego na zarządzeniu z 2007 r. Wymienię te niedoskonałości. Po pierwsze, model ten jest niewystarczający z uwagi na zbyt wąski zakres podmiotowy. Nie odnosi się do podmiotów spoza administracji rządowej, podczas gdy wykonywanie niektórych orzeczeń może należeć do ich kompetencji. Po drugie, opiniodawczo-doradczy charakter zespołu oraz brak stosownych uregulowań w akcie prawa powszechnie obowiązującego sprawiają, że przyjęte w ramach prac zespołu ustalenia nie zawsze traktowane są przez organy administracji rządowej priorytetowo. Po trzecie, zarządzenie pomija m.in. kwestie realizacji wypłat kwot zasądzonych przez Trybunał. W prawie krajowym nie ma zatem gwarancji dla poszanowania prawa do otrzymania przez skarżącego należnego mu słusznego zadośćuczynienia. Jednocześnie słuszne zadośćuczynienie jest kwestią kluczową dla samych skarżących. Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Projektowana ustawa wskazuje rozwiązanie ww. problemów poprzez określenie zasad i trybu wykonywania orzeczeń Trybunału przez Polskę, w tym przede wszystkim przez wprowadzenie ustawowego mechanizmu współdziałania podmiotów publicznych w procesie ich wykonywania. Ustawa definiuje obowiązki i określa zasady współpracy między poszczególnymi organami krajowymi w zakresie wykonywania orzeczeń. Celem jest sprawne zidentyfikowanie źródeł naruszenia i wprowadzenie środków zaradczych przy współdziałaniu wszystkich podmiotów, które są właściwe w danym obszarze, również tych spoza administracji rządowej. Systematyka projektowanej ustawy opiera się na podziale jej materii według kryterium rodzaju orzeczenia Trybunału oraz rodzaju środków niezbędnych do podjęcia w celu wykonania orzeczenia. Ustawa określa zasady wykonania wyroków oraz decyzji Trybunału w zakresie szczególnych środków indywidualnych, tj. innych niż wypłata słusznego zadośćuczynienia, i środków generalnych, a także procedurę wypłaty kwot zasądzonych przez Trybunał oraz procedurę wykonywania zarządzeń Trybunału o zastosowaniu środka tymczasowego. W szczególności projektowana ustawa wskazuje sposoby wykonania orzeczenia w zakresie szczególnych środków indywidualnych, a także najbardziej typowe sposoby wykonania orzeczenia w zakresie środków generalnych. Wprowadza procedurę wyznaczania podmiotu wiodącego do wykonania orzeczenia. Uwzględniona została też możliwość wskazania podmiotu publicznego spoza administracji rządowej. Wprowadza obowiązek przeprowadzenia przez podmiot wiodący analizy prawa i praktyki oraz opracowania na jej podstawie stanowiska w sprawie zasadności podjęcia prac legislacyjnych. Wprowadza mechanizm postępowania w przypadku długotrwałego niewykonania wyroku. Procedura ta przewiduje fakultatywne zawiadomienie prezesa Rady Ministrów przez podmiot koordynujący, czyli Ministerstwo Spraw Zagranicznych, w przypadku gdy dany wyrok nie został uznany przez Komitet Ministrów Rady Europy za wykonany w ciągu 2 lat od uprawomocnienia. Projektowana ustawa reguluje procedurę wypłaty słusznego zadośćuczynienia, wprowadza procedurę działania w zakresie wykonywania zarządzeń Trybunału o zastosowaniu środka tymczasowego, wskazuje też terminy wszystkich działań do podjęcia w ramach procesów wykonywania, o których mowa w ustawie, przewiduje wreszcie ustanowienie Zespołu do spraw Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przy ministrze spraw zagranicznych jako organu opiniodawczo-doradczego w sprawach wykonywania orzeczeń Trybunału w miejsce działającego obecnie zespołu. Wysoki Sejmie! Oczekujemy, że zaproponowane rozwiązania usprawnią i przyspieszą proces wdrażania środków niezbędnych do wykonania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Po pierwsze, sprawne zidentyfikowanie podmiotu wiodącego w procesie wykonania danego orzeczenia pozwoli na szybkie określenie katalogu niezbędnych środków. Z kolei jasno zdefiniowane zadania w procesie wykonywania oraz czytelne zasady współdziałania pozwolą na przyspieszenie tego procesu i zwiększenie jego skuteczności. Ma to szczególne znaczenie przy naruszeniach o charakterze systemowym i powtarzalnym. W konsekwencji powinno nastąpić zmniejszenie napływu nowych, podobnych skarg do tych już rozstrzygniętych, co oznaczać będzie bardziej skuteczną ochronę na poziomie krajowym praw gwarantowanych europejską konwencją praw człowieka. Planowanym efektem regulacji w średniej i długiej perspektywie czasowej jest zatem wzmocnienie ochrony praw człowieka w Polsce, zmniejszenie liczby negatywnych orzeczeń wydawanych przez Trybunał, zmniejszenie obciążeń państwa przez zmniejszenie liczby wypłacanych słusznych zadośćuczynień za naruszenie konwencji oraz ograniczenie zasobów poświęconych na działanie związane z długotrwałym wykonywaniem orzeczeń. Wysoka Izbo! Pewnie pojawi się pytanie, dlaczego ustawa jest potrzebna teraz. Jak już wspomniałem we wstępie, obowiązek wykonywania orzeczeń Trybunału w Strasburgu wynika bezpośrednio z europejskiej konwencji. Obowiązek ten nie wymaga transpozycji ustawowej, aby mógł być realizowany, jednak potrzeba ustawowej regulacji wynika z 30 lat doświadczeń rządu w zakresie wykonywania orzeczeń i związanych z tym wyzwań, jak również z oczekiwań społeczeństwa oraz zaleceń organów Rady Europy. Przyjęcie projektowanych rozwiązań przyczyni się do przyspieszenia i poprawy jakości podejmowanych przez państwo działań na rzecz wykonywania orzeczeń Trybunału. Celem rządu jest odejście od krótkoterminowych i połowicznych działań na rzecz trwałej eliminacji problemów, a tym samym skuteczne zatrzymanie napływu skarg powtarzalnych, tak aby skupić zasoby na zapobieganiu nowym naruszeniom. Panie Posłanki i Panowie Posłowie! Chciałbym podkreślić, że rozpatrywany dzisiaj projekt został poddany szerokim i gruntownym konsultacjom, w których uczestniczyło wiele podmiotów, w tym rzecznik praw obywatelskich, organizacje społeczeństwa obywatelskiego zajmujące się problematyką ochrony praw człowieka oraz samorządy zawodowe prawników. Wskazuje to na duże zainteresowanie projektem oraz jego materią. Zdecydowana większość uczestników tych konsultacji zgadzała się z potrzebą przyjęcia regulacji dotyczącej wykonywania orzeczeń Trybunału. Wiele uwag zostało uwzględnionych w przedłożonym projekcie ustawy. Na zakończenie pragnę podkreślić, że przewidziany w projekcie system wykonywania orzeczeń Trybunału z jednej strony uwzględnia dotychczasowe krajowe doświadczenia, zarówno pozytywne, jak i te stanowiące duże wyzwanie, z drugiej zaś strony sięga po zalecenia zawarte w rekomendacjach Komitetu Ministrów Rady Europy oraz rezolucjach Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Intencją rządu jest wzmocnienie ochrony praw człowieka, którą gwarantuje naszym obywatelom europejska konwencja praw człowieka. Projektowana ustawa stanowi jasny komunikat dla społeczeństwa polskiego i społeczności międzynarodowej, że rząd Rzeczypospolitej Polski poważnie traktuje swoje zobowiązania międzynarodowe w obszarze praw człowieka. Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Dziękuję za możliwość przedstawienia projektu ustawy i proszę panów posłów i panie posłanki o jego poparcie. Dziękuję. Przebieg posiedzenia