Sebastian Gajewski

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Sebastian Gajewski: Szanowny Panie Marszałku! Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Mam przyjemność przedstawić Wysokiej Izbie projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego odzwierciedlony w druku nr 3011. Sądowa kontrola administracji jest jednym z kluczowych osiągnięć demokratycznego państwa prawnego w relacjach między państwem, władzą publiczną a obywatelem, jednostką. Sądowa kontrola administracji to mechanizm, który daje obywatelowi szansę na poszukiwanie ochrony swoich wolności, praw i interesów naruszonych przez państwo, administrację publiczną przed niezawisłym i niezależnym sądem. Sądowa kontrola administracji daje obywatelowi możliwość powiedzenia władzy, niczym słynny młynarz z Sanssouci królowi Fryderykowi II, gdy ten chciał wywłaszczyć jego młyn: Są jeszcze sądy w Berlinie. Z mocy konstytucji sądową kontrolę administracji w Polsce sprawują sądy administracyjne, ale także sądy powszechne, m.in. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zatem w tych sprawach, w których wnosimy odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy organów Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Biura Emerytalnego Służby Więziennej, zakładu emerytalno-rentowego czy Wojskowych Biur Emerytalnych. Projektowana ustawa dotyczy właśnie postępowania sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych i ma na celu wzmocnienie podstawowych funkcji sądowej kontroli administracji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, czyli tych gwarancji, które w postępowaniu sądowym przysługują ubezpieczonym, świadczeniobiorcom, płatnikom składek czy następcom prawnym, a więc wszystkim tym osobom, do których adresowane są decyzje organów emerytalno-rentowych. Podstawowe funkcje sądowej kontroli administracji to, po pierwsze, funkcja legalnościowa. Chodzi o to, ażeby zapewnić, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, w tym wypadku organów rentowych, są zgodne z prawem. Po drugie, to funkcja ochronna, bo sądy kontrolując administrację, chronią nasze wolności, prawa i interesy, które są naruszane przez organy administracji publicznej. Jednak funkcją sądowej kontroli administracji jest także funkcja motywacyjna, zwana też funkcją prewencyjną. Chodzi o to, żeby zmotywować organy administracji publicznej, by na przyszłość nie dopuszczały się naruszeń prawa w stosunku do jednostki, w stosunku do obywatela. Właśnie na zagwarantowaniu tej funkcji w odniesieniu do postępowań w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych koncentruje się projekt, który mam przyjemność przedstawić Wysokiej Izbie. Projekt ten rozwiązuje trzy zasadnicze problemy, które zidentyfikowaliśmy w praktyce działania z jednej strony Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i pozostałych organów emerytalno-rentowych, a z drugiej strony po stronie sądów, które orzekają w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pierwszy problem to sygnalizowana od lat niska jakość proceduralna postępowań przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych oraz pozostałymi organami emerytalno-rentowymi w szczególności wtedy, kiedy trzeba przeprowadzić złożone postępowanie wyjaśniające, złożone postępowanie dowodowe i np. przed wydaniem decyzji przesłuchać wielu świadków czy przeprowadzić dowody z licznych dokumentów. Niekiedy mówi się półżartem, że przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego się po prostu nie przyjęło. Jedną z przyczyn, dla których jakość proceduralna postępowań przed organami emerytalno-rentowymi jest względnie niska - chociaż trzeba też podkreślić, że z roku na rok się poprawia - jest konstrukcja sądowej kontroli administracji w tych sprawach. Otóż sądy ubezpieczeń społecznych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają w modelu reformatoryjnym. Jeśli skierujemy zatem odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do sądu, to sąd ten może albo oddalić to odwołanie, kiedy uzna, że nie mamy racji, albo zmienić zaskarżoną decyzję. Na co się to przekłada? Ano na to, że sąd ubezpieczeń społecznych nie może tej decyzji uchylić ani przekazać sprawy do ponownego rozpoznania poza dwoma marginalnymi wyjątkami. W praktyce powoduje to sytuację, w której Zakład Ubezpieczeń Społecznych mający przeprowadzić pełne, złożone postępowanie wyjaśniające, np. w postępowaniu w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym przesłuchać kilkudziesięciu świadków i przeprowadzić liczne dowody z dokumentów, przesłuchuje jednego świadka, dwóch czy trzech i przeprowadza kilka dowodów z dokumentów, ponieważ zakłada, że skoro ubezpieczony czy płatnik składek się odwoła, to sąd uzupełni to postępowanie dowodowe. Tymczasem jak doskonale wiemy, postępowanie dowodowe, postępowanie wyjaśniające przed sądem jest bardziej złożone i bardziej sformalizowane niż przed organem administracji publicznej. Po pierwsze, trwa dłużej, a po drugie, jest bardziej kosztowne. To pierwszy problem. Drugi problem to przedłużający się czas końcowego załatwienia sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Tu trzeba zwrócić uwagę na to, że sądy ubezpieczeń społecznych to te sądy, w których w ostatnich latach czas trwania postępowania przed sądem I instancji bardzo mocno się wydłużył. W latach 2018-2023 przed sądami okręgowymi orzekającymi w I instancji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ten średni czas załatwiania sprawy wydłużył się z blisko 9 miesięcy do blisko 13 miesięcy. W sądach rejonowych, które orzekają w niektórych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w I instancji ten czas wydłużył się z 10 miesięcy do 13 miesięcy. Trzeba też wskazać, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych postępowanie sądowe w I instancji trwa przeciętnie dwukrotnie dłużej niż w sprawach z innego zakresu. Trzeci problem, który zidentyfikowaliśmy, to brak możliwości właściwego zareagowania przez sąd ubezpieczeń społecznych na wadliwe decyzje organów emerytalno-rentowych o charakterze proceduralnym, takie jak decyzja o umorzeniu postępowania czy decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Kiedy tworzono przepisy dotyczące postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zatem w połowie lat 80. XX w., wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych takich decyzji w praktyce nie wydawał. Dzisiaj je wydaje, a sądy ubezpieczeń społecznych nie mają proceduralnych możliwości zareagowania na takie decyzje, ponieważ kiedy sąd chce uwzględnić odwołanie, nie może takiej decyzji zmienić, bo sąd ubezpieczeń społecznych obecnie nie może orzekać wyłącznie na podstawie przepisów proceduralnych. Zawsze musi orzekać na podstawie przepisów materialnych, a w przypadku decyzji procesowych często jest tak, że tą jedyną podstawą jest właśnie podstawa procesowa. Właściwą reakcją byłoby uchylenie takiej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu, tymczasem sąd w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania cywilnego takiej możliwości nie ma. Z tego powodu, zainspirowani przez deregulacyjną inicjatywę SprawdzaMY - chcę podkreślić, że jest to projekt deregulacyjny, a zatem jest następstwem jednej z inicjatyw zgłoszonych przez partnerów społecznych, którzy brali w niej udział - chcemy zaproponować w tym projekcie trzy zasadnicze rozwiązania. Po pierwsze, dajemy możliwość sądowi w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, ażeby ten, jeśli stwierdzi, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu przed organem rentowym - np. związanych z tym, że po prostu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził potrzebnych dowodów, np. w ogóle nie przesłuchał świadków, chociaż powinien to zrobić - mógł w takim przypadku taką decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, oczywiście wskazując jednocześnie, co Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy inny organ rentowy ma wyjaśnić, co ma wziąć pod uwagę. Uważamy, że takie rozwiązanie może z jednej strony w wielu sprawach przyspieszyć końcowe załatwienie sprawy, a z drugiej strony, zmotywować ZUS i inne organy rentowe, żeby rzetelnie i we wszystkich sprawach, w szczególności tych bardziej skomplikowanych, tam gdzie już nie tyle jest mowa o świadczeniach, ile bardziej o obowiązkach płatnika składek czy ubezpieczonego, np. w sprawach o podleganie czy w sprawach o utratę prawa do zasiłku chorobowego, takie postępowanie po prostu uczciwie i rzetelnie przeprowadzić. Po drugie, wprowadzamy możliwość, ażeby sąd ubezpieczeń społecznych mógł zareagować na wadliwe decyzje procesowe wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i inne organy emerytalno-rentowe. Chodzi o to, że wtedy, kiedy sąd będzie np. kontrolował decyzję o umorzeniu postępowania czy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, będzie mógł po prostu taką decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Dzisiaj w praktyce sądy wydają różne rozstrzygnięcia, bo czują, że muszą coś z taką wadliwą decyzją zrobić, a jednocześnie nie mają do tego podstaw, więc wydają różne rozstrzygnięcia, których brzmienie jest zakotwiczone w podstawowej funkcji sądowej kontroli administracji, ale z drugiej strony jest średnio zakotwiczone w przepisach prawa. Zresztą rozwiązania w praktyce są różne. Trzecie rozwiązanie to możliwość, że jeżeli sąd ubezpieczeń społecznych dostrzeże, że postępowanie w sprawie zarówno przed sądem, jak i przed organem rentowym, przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych jest bezprzedmiotowe, to wtedy, żeby przyspieszyć całe postępowanie i żeby przyspieszyć końcowe załatwienie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, sąd ani nie będzie musiał zmieniać zaskarżonej decyzji, ani nie będzie musiał uchylać tej zaskarżonej decyzji i przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania, tylko będzie mógł umorzyć zarówno postępowanie przed sądem, jak i postępowanie przed organem rentowym, tak żeby szybciej doprowadzić do końcowego załatwienia sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Rozwiązania, które przedstawiam Wysokiej Izbie, zmierzają więc z jednej strony do wzmocnienia gwarancji procesowych, które przysługują obywatelom: ubezpieczonym, płatnikom składek, świadczeniobiorcom, następcom prawnym w postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, chodzi o to, że te gwarancje głównie wynikają z przepisów prawa procesowego, a organy ich przestrzegają wtedy, kiedy sądy z powodu naruszeń te decyzje uchylają; z drugiej strony zmierzają natomiast do stosowania obecnych regulacji Kodeksu postępowania cywilnego, do tego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych i inne organy emerytalno-rentowe, wydaje także inne rodzajowo decyzje, których kiedyś nie wydawał. Wreszcie całość tych rozwiązań zmierza do tego, żeby przyspieszyć końcowe załatwienie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zatem, żeby całość tych postępowań, w mniejszym stopniu dotyczy to obszaru świadczeniowego, w większym stopniu tzw. obszaru dochodowego, czyli tam, gdzie np. mamy decyzje ustalające podleganie lub niepodleganie ubezpieczeniom społecznym, decyzje ustalające podstawę wymiaru czy inne rozstrzygnięcia z tego obszaru - żeby sprawy te końcowo były załatwiane po prostu szybciej. Bo zdajemy sobie sprawę, że o sprawiedliwości i poszukiwaniu jej przed sądem możemy mówić nie tylko wtedy, kiedy do sądu możemy się zwrócić, ale także wtedy, kiedy końcowo nasza sprawa po prostu zostanie szybko załatwiona. Bardzo dziękuję.